概念辨析：县、县级行政单元、县城、县域

在中国城镇体系中，县城具有承上启下的枢纽作用，是推进城镇化建设的重要空间载体。 在中国已经由一个农业社会转型成为城市型社会、城乡关系从二元格局向一体化格局过渡的关键阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是新型城镇化和乡村振兴两大战略双轮驱动下的必然选择，又是事关人民安居乐业、事关社会安定有序、事关国家长治久安的重大战略决策。然而，作为一个“中国特色”的概念，目前县城与城镇化的关联研究和相关实践都还处于起步阶段， 县、县级行政单元、县城、县域城镇化等概念在研究中甚至出现混用，影响了 理论指导实践的科学性、针对性。 基于此，本文首先对县、县级行政单元、县城、县域城镇化等概念进行辨析，并进一步明确本课题的研究对象。

“ 县 ” 属于行政区划概念 ，根据《中华人民共和国宪法》第三十条规定，我国实行三级行政区划 , 分别为省级、县市级和乡镇级。实践中，出于统一治理和经济发展的内生需要，增加地级行政区这一设置，省级、地级、县级、乡 ( 镇 ) 级构成我国的四级行政区划。进一步地，在 “ 县 ” 的基础上产生了 “ 县级市 ” ，即因 “ 撤县设市 ” 而得以设立的城市 , 它们相对来说城镇化水平较高、经济活力较强。

“ 县级行政单元 ” 的概念相比于 “ 县 ” 、 “ 县级市 ” 更宽泛一些，泛指行政区划体系中级别为 “ 县 ” 的空间单元，是一个以行政等级为基础的地域范畴，包含县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区和特区 ；与其行政地位相同的市辖区，作为地级城市的主要构成，不具备独立的城镇特征，因此不纳入本文研究的 “ 县级行政单元 ” 范畴内。 根据《中国统计年鉴（ 2020 ）》，截至 2019 年 12 月，中国共有县级行政单元 1881 个，其中县级市 387 个，县 1323 个，自治县 117 个，旗 49 个，自治旗 3 个，特区 1 个，林区 1 个。

“ 县城 ” 是县级行政单元政府所在的城区 ( 即县级政府驻地镇或街道 ) 。 “ 县级行政单元 ” 是行政概念，县城则更趋向于地理概念，但在区域城镇体系和中国城镇化战略框架中，后者受到更多重视。其一，县城是县级行政单元的核心地带和行政中心，是整个县域范围内最具城市特征的地区，也是县域城镇化的最佳位置；其二，县城是县域范围内城乡差异最显著的地区，在城镇化战略的实施过程中，县城最终将成为转移农村剩余劳动力的具体场所。

“ 县域 ” 是在 “ 县 ” 这一行政单位管辖范围内的区域的统称。 在 “ 县域城镇化 ” 这一表述中，县域并不是城镇化的主语，而是城镇化的定语，是城镇化的空间单元， “ 县域城镇化 ” 实际上指的是在县域范围内的城镇化。按我国目前的规定，县域内的城镇包括县城区（含 “ 城关镇 ” 和县级市区）以及县城以外的建制镇，其余地区为农村地区。县域城镇化的核心表征就是人口在空间上由农村向县城或建制镇的转移。在这一过程中，县域内的经济活动由单一的农业向三次产业综合发展的方向转化，并衍生出崭新的空间形态；县域内的城镇接受城市文明的辐射，城镇的物质文明和精神文明也不断向周围农村地区扩散，由此引发人们的思想观念和生活方式的改变。

此外，在国家城镇化体系中考察县、县级行政单元、县城、县域城镇化等概念，必须将其与 “ 城市 ” 、 “ 小城镇 ” 的概念加以严格区分。从城市的行政地域概念上看， “ 只有国家批准设市的城镇才称为城市 ” ，县级市属于城市的范畴，县则不然；然而，从城市的实体地域概念上看，根据我国第六次人口普查的统计口径，县政府驻地即县城，被纳入城市建成区范围内；我国《城乡规划法》也规定： “ 城市的概念包括镇 ” ，这样一来，县城和建制镇都可以算作城市。 为避免混淆，本课题遵照城市的功能地域概念，认为县城具有显著的城乡过渡性质，不是严格意义上的城市，可以以 “ 准城市 ” 概之。 另外，虽然目前县城人口被计入 “ 镇人口 ”, 但许多地区的县城人口集聚水平已大大超越了乡镇级别，实际上已经达到 “ 小城市 ” （即常住人口 50 万以下的城市）或 “ 中等城市 ” （常住人口 50 万以上 100 万以下）的规模，不能以 “ 小城镇 ” 论之。

由此可见， “ 县城 ” 是 “ 准城市 ” ，是统筹城乡关系的重要节点，是县域城镇化发展的主要平台和载体。 本课题聚焦的“县城”偏向广义上的空间概念，不限于县城建成区的实体空间，而是意指县域范围内起辐射、引领作用的功能空间。 推进以县城为重要载体的城镇化建设，既关系到城市的兴旺，也关系到农村的繁荣，是我国城镇化布局的关键，也是现阶段城镇化发展的重点和方向。

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