读懂了中国的县域，才能真正地读懂中国

这篇文章是IPP“乡村振兴与县域发展”研究团队（以下简称县域团队）对中国县域的一个研究大纲，将呈现县域团队当前及未来一段时间的研究旨趣或者说是研究范围。

首先，我们将县域高质量发展置于县域现代化的总体框架中进行考察，关注县域发展中的现代化要素。

其次，我们将围绕县域展开“解剖学”、“类型学”和“空间学”的深度研究，全面呈现县域研究的核心结构、分化类型和区域形态。

正文 1 什么是中国的县域？ 我们认为可以从三个层面来理解县域。 从狭义的角度来理解，县域是直接以“县”或“自治县”命名的区域空间，例如博罗县、连南瑶族自治县。在内蒙古自治区，“旗”就是“县”，是清代初年统治者仿照满洲的八旗制度在蒙古地区设立的县级基层行政区，沿用至今。 全国共有1301个县（广东34个），117个自治县（广东3个），49个旗，3个自治旗。 在贵州，还有目前全国唯一的一个县级特区，六枝特区。特区是1960年代国家在边远地区设立的“政企合一”的区划建制，后来陆续撤销，只留下了六枝特区。在湖北省，则有全国唯一的一个县级林区，直属于湖北省的神农架林区。 从广义的角度来理解，县域是指县级区划单位所含括的地域空间，包括了狭义的县，还包括县级市（例如南雄市）、市辖区（例如天河区）。 全国共有977个市辖区（广东65个），394个县级市（广东20个）。 有些县级市是省直管，例如湖北省潜江市，直接与省里对接；更多的县级市则是由某个地级市代管，例如南雄市由韶关市代管，本质上还是属于地级市的一个部分。民政部在统计全国行政区划时，就是按照广义角度来统计县级行政区划， 共有2843个（广东122个） 。 除了狭义和广义的县域，我们也把一些区域视为特殊县域纳入县域研究的范畴。这些特殊县域主要包括两类，一类是不设区县的地级市，一类是特别合作区。不设区县的地级市，全国目前共有5个，分别是广东的东莞市、中山市，甘肃的嘉峪关市，海南的儋州市、三沙市。除了三沙市是完全新设立的行政建制外，其他4个市都是从原来的县级行政建制升格为地级市的。这些不设区县的地级市，本质上就是享受地级市待遇的省管县，我们可以借此研究一个有趣的问题： 推行彻底的省管县体制，效果会怎么样？ 特别合作区，例如深汕特别合作区，是我们关注的另外一类特殊县域，它的特殊性在于没有纳入正式的行政区划体制，大部分的行政资源配置和统计还是按照既有的行政区划来执行，只是在经济管理上享有独立的管辖权。当然，深汕特别合作区的行政管理也已经纳入深圳市统一管理，但是这个合作区本身并没有成为正式的行政区划，其下辖的几个镇在正式的行政区划上依然属于汕尾市。研究这类特殊县域的意义在于观察行政体制创新对于经济社会发展能够起到什么样的作用。 为什么要特别重视县域研究？因为县域拥有最完整的基层政权，自古以来就是中国治理体制最为重要的一环。郡县治，天下安，因为中国本质上就是由县域构成的，县域发展了，国家就发展了，县域治理好了，国家就治理好了。从这个意义上讲， 理解了县域，才能理解国家，研究县域，实际上就是研究国家。

（青海省海东市民和回族土族自治县隆治乡桥头村 图：新华社） 2 什么是中国的县域现代化？

有关现代化的研究，可谓汗牛充栋。现代化应当是我们想要的一种好的生活方式，是相对于传统而言的。现代的属性就是现代性，从传统到现代的变化过程就是现代化，从传统到现代的变化是两种范式之间的变化。 现代化在不同的时空条件下具有不同的属性。中国式现代化意味着中国人在实现现代化的道路上所采取的具有适应性的制度方案，不会完全跟别的国家一样。因此，当我们研究现代化，一定要有时空意识，要把现代化放置在特定的时空场域中进行分析，这样才能真正进入现代化的实践机制中，对现代化的性质、道路和阶段做出准确的判断。 按照郑永年老师的说法，现代化主要包括三个方面，即物的现代化、制度的现代化和人的现代化。我们认为， 现代化的核心是人的现代化，具体表现在每个人身上就是对内自治和对外支持的能力。 而要实现人的现代化，即实现每个人的对内自治和对外支持，至少需要具备以下两个方面的条件， 一是确保人们免于匮乏的自由，二是确保人们对公共事务的参与责任。 匮乏的状态和参与无能的状态，是一种传统状态或前现代状态。免于匮乏的自由状态包括免于物质层面的匮乏，免于精神层面的匮乏，免于安全层面的匮乏（社会秩序，社会保障）。而公共参与的责任状态则包括公民参与的主动性，公民参与的组织性，公民参与的制度性（便利性、有效性）。 物的现代化是指外部客观世界的现代化。衡量物的现代化程度的关键指标是，客观世界在多大程度上促进了人的现代化。客观世界越是有助于人的现代化，则意味着物的现代化水平越高。在客观世界中，经济生活也许是最重要的组成部分。 制度是沟通人和物的关键媒介，人们改造外部世界的过程实际上就是制度化的过程。衡量制度现代化的关键指标是，制度在多大程度上能够促进人的现代化和物的现代化，制度越是有助于人和物的现代化，则意味着制度现代化水平越高。实际上，人和物的现代化主要就是通过制度现代化实现的，而制度是由人制定或实践形成的，也体现了人的现代化程度。广义而言，制度的实践就是治理过程。 当我们把现代化的空间场域落在县域层面，讨论的就是县域现代化的问题，具体来说是讨论 公民在县域内免于匮乏的自由状态和公共参与的责任状态 。高质量发展强调的是发展模式，更低成本、更高效益，更多地应用于经济领域。可以认为，高质量发展是现代化的一个路径或特征。

要准确把握县域现代化的内涵，明确县域现代化的道路，我们需要通过深度调研，像一个专业医生一样，将县域解剖开来研究。解剖一个县域，每个人的手法会有所不同，我们认为可以沿着县域的功能纹理，将一个县域切分成为四大板块， 即县域经济板块、县域治理板块、县域公共服务板块和县域社会板块。

县域经济板块探讨的主要是县域的产业形态和财税结构。 产业形态在很大程度上决定了县域的财税结构，进而也决定了县域的类型。从我们前期的调查研究来看，大部分的县域还是以第一产业为主，即使在县城有一些工业和商业，整体也呈现出非正规经济的就业形态。当然，这种经济形态不能简单地归结为落后，相反，它们在中国现代化转型过程中发挥着重要的作用。整体来说，县域团队在研究县域经济的时候，进一步将其切分为县域传统产业、县域战新产业和县域财税三个子板块。在《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（2020）中，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。例如节能环保、信息、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业。战新产业之外的其他产业，则是传统产业，包括传统农业。

县域治理板块探讨的是县域范围内各主体共同参与公共事务的过程。 具体来说，包括村社治理、镇街治理和县区治理三个部分，当然，这三个部分也不是截然分开的，而是交织在一起的，构成了县域治理共同体。村社治理是最基层的治理形态，具有很强的社会属性，关注的核心问题是国家如何介入基层社会以及基层社会如何形塑国家。镇街治理是县域治理体系中至关重要的中间环节，其核心要义在于将自上而下的行政任务转化成为治理行为。本质上讲，治理转化能力是衡量镇街治理能力的关键指标。与镇街治理不同的是，县区治理具有明显的行政管理色彩。作为最完整的基层政权（尤其是县、县级市），县区的治理内容更多地涉及党政之间、部门之间、层级之间的互动关系。当然，县区一级也有一部分工作涉及与社会面的接触，有的规范化程度很高，如办事窗口的工作，有的灵活性程度较高，如城管执法的工作。我们对县域治理的研究，还关注另外两个面向的问题：一是县域治理共同体的构建，如综合执法下沉到镇街；二是以县为主的国家治理体制构建，这就进入到省市乃至中央与县级治理的关系。

县域公共服务板块探讨的是县域内的社会基础设施建设，包括教育、医疗、养老、住房等。 从目前的情况来看，各种社会基础设施的资源都有着向城市集聚的趋势。随着城市化的发展，人口向城市集聚是一个自然的过程，而伴随着人口城市化，社会基础设施的资源向城市集聚也是客观的需要。但是我们在研究中发现，中国的城市化不可能一蹴而就，在很长一段时间内，大量的农村人口依然需要在城乡之间反复流动。因此，在县域范围内维持较高质量的公共服务供给，非常重要。这就意味着，社会基础设施建设的资源配置应当在城乡之间、区域之间保持较好的平衡，让暂时无法或者不愿意到城市生活的家庭也可以在县域得到较好的社会保障。另外一个重要的问题是，投放到县域的社会基础设施资源，也不宜全部或绝大部分都集中到县城，就像目前很多地方所做的那样。我们认为，社会基础设施资源应当在县乡村之间进行合理的配置，特别是乡镇和人口集聚的村庄，否则会给农民家庭带来巨大的负担。

县域社会板块关注的是县域范围内的家庭、人口和社会网络等。 一般来说，我们所研究的县域社会具有比较明显的边界或者缝隙，所以往往特指与城市（区）相对的普通县域。下文也会讲到，县域和城市之间是不同的，这一点在研究县域社会的时候尤其需要注意到。在县域范围内，对于乡村社会的研究是很多的，成果也相对成熟。而对县城社会的研究则相对较少，特别是在人口分别从乡村和城市两端开始流向县城的背景下，对县城家庭的组织形态、社交形态、消费形态、心理形态等尤其缺少研究。

（在四川省成都市金堂县官仓综合（果蔬）市场的流水线上，工人在筛选不符合外销要求的毛豆。图：新华社）

县域解剖学讨论的是县域研究的内容，换言之，县域解剖学提供的是一个剖析县域的基本框架。县域类型学关注的则是县域的整体形态，是对县域性质的判断。也就是说